刘志昌:1949-1985年中国农村社会保障均等化探析 受中国传统保障模式等因素的影响

[摘要]1949-1985年,即建国后至改革开放初期,中国农村社会保障是基本生活保障上的低水平的平均,建立在农村个体经济基础上的土地保障和家庭保障,以及建立在集体经济基础上的集体保障是一种非正式的社会保障,承担着农村居民的基本生活保障功能[关键词]中国农村;社会保障;均等化本文意在考察年,中国农村社会救助、合作医疗、优抚、自然就业和基本生活保障的制度变迁、保障水平等情况,分析中国农村社会保障均等化状况,从而为研究这一时期中国基本公共服务均等化状况提供理论参考和事实依据 社会保障是国家或社会依法建立起来的具有经济福利性的国民生活保障与社会稳定系统,是指社会成员因年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、灾害等原因而丧失劳动能力或生活遇到障碍时,有从国家、社会获得基本生活需求的保障社会保障的概念有狭义和广义之分,狭义上的社会保障主要指社会保险,广义上的社会保障除包括社会保险外,还包括社会救助、社会福利和优抚等内容本文中的社会保障,即广义上的大社保社会保障均等化是指人们享有的社会保障服务大致相等,包括保障内容、保障水平、服务设施和条件等大致相等 一、农村社会保障体系的建立 新中国成立之后,在党和政府的高度重视与组织领导下,伴随着国民经济的恢复和土地改革运动的发展,在农村逐步建立了以个体经济为基础、以农民家庭保障为主体、辅之以政府社会救助(包括救灾、救济、五保供养)、优抚安置、合作医疗、自然就业等为主要内容的传统型社会保障制度随着农业合作化运动的开展和年人民公社的普遍建立,农村逐步形成了以集体经济为基础、以农村社区保障为主体的新型社会保障制度 、社会救助社会救助制度是社会保障中最低层次的措施和基本手段,是社会保障制度的有机组成部分,主要包括自然灾害救助和生活困难救助自然灾害救助是指对遭受不可抗拒的自然灾害袭击而造成生活无着落的国民的生产生活救助,生活困难救助是指因个人生理原因丧失劳动力而断绝经济来源的国民以及因个人能力问题而陷入贫困的国民实施的生活救助措施救灾、五保供养和困难户救济是中国农村社会救助制度中最基本的内容 救灾工作各级政府救灾救济的措施主要有:组织群众开展生产自救、开展节约互助运动、发放救灾粮款及时救济灾民、以工代赈政府救灾采取中央负责、地方实施的形式,待灾害发生时再由各地上报中央,由民政部根据灾情大小将中央救灾拨款分解,一级一级往下分配至灾民手中救灾款作为拨给自然灾害地区的专项资金,要求专款专用,一般限于解决灾民生活上无力克服的吃饭、穿衣、住房、治病的困难,紧急抢救、转移安置灾民,适当扶持灾民开展生产自救三个方面,重点是灾情严重、连年遭灾的地区和自救能力较差的重灾户及受灾的贫困户,按受灾程度不同发放给灾民不同标准的救灾款在救灾款的使用上,逐步由早期单纯的生活救济改变为保障灾民的基本生活与扶持贫困灾民生产自救相结合,实行无偿救济与有偿扶持相结合 农村救济农村社会救济是指国家和集体对农村中无法定扶养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人和因病、灾、缺少劳动能力等造成生活困难的贫困对象,采取物质帮助、扶持生产等多种形式,保障他们的基本生活农村社会救济是农村社会保障的重要组成部分,也是农村社会保障的最后一道防线 建国初期,各级政府采取了发放救济粮款、动员社会力量开展捐献活动、扶持贫困户搞好生产、减免农业税等措施,有效地解决了旧中国遗留下来的严重贫困和饥饿问题对农村贫困户的救济主要采取临时救济的方式,主要是在春耕、夏锄和冬季结合生产给予口粮、衣被等救济救济时间最长不超过个半月,每人 每 月 救 济 的 口 粮 不 超 过.公 斤原粮 合作化、人民公社时期,随着农业合作化运动的开展,特别是年底,农业高级合作社在我国农村普遍建立,为农村集体发挥救济功能创造了良好的条件,这一时期采取国家救济与集体补助相结合的救济方法,从而改变了单纯依靠国家救济的状况采取的救济措施主要有集体补助、国家救济、扶持困难户生产自救、以工代赈等五保供养 五保供养制度始于年农业合作化时期年月,中央发表了年到年全国农业发展纲要(草案),其中第三条规定:农业生产合作社对于社内缺乏劳动力,生活无依靠的鳏寡孤独的农户和残废军人,应当在生产上和生活上给以适当的安排,做到保吃、保穿、保烧(燃料)、保教(儿童和少年)、保葬,使这些人的生养死葬都有指靠 合作社、人民公社时期五保供养采取的措施主要有:一是对有一定劳动能力的五保对象,安排他们从事轻微的、力所能及的生产劳动,适当照顾工分,使他们的生活达到当地一般群众的生活水平;二是补助劳动日,对丧失劳动能力的五保对象按全队人均劳动日数予以补助,参加分配;三是补助款物四是对缺乏生活自理能力者安排人员予以照顾为了解决生活不能自理的五保老人的照料问题,一些地方开始举办敬老院,对五保对象集中供养 总体来说,五保供养制度以农村集体经济为基础,五保供养款物的筹集方式,主要是集体分配或公益金补助,因此,集体经济水平,特别是生产队的生产分配水平决定了五保供养水平 、合作医疗制度合作医疗萌芽于年代在陕甘宁边区出现的医药合作社年,全国人大一届三次会议通过的高级农村生产合作社示范章程中规定,合作社对于因公负伤或因公致病的社员要负责医疗,并且要酌量给以劳动日作为补助,从而首次赋予集体介入农村社会成 员 疾 病 医 疗 的 责任随着农业合作化的发展,山西、河南、河北等省农村出现了一批由农村生产合作社举办的保健站年月,中共中央转发了卫生部关于人民公社卫生工作几个问题的意见,要求各地实行人民公社集体保健医疗制度年,全国农村约有的行政村(生产大队)实行合作医疗 各地合作医疗采取的具体形式有异,但一般都包括如下内容:合作医疗负责的是本社区范围的村民卫生预防和医疗工作;其合作医疗站的财产是集体财产;医生和卫生员的劳动报酬由集体经济支付;医疗费用由农民个人和集体公益金共同负担,负担比例根据集体经济的发展状况而定,或者免诊疗费(合医),或者减免药费(合药),或者两种均减免(合医合药);在经营管理上,实行民主管理,治疗费用较为低廉 、优抚工作年月,内务部公布了革命烈士家属、革命军人家属优待暂行条例等五个优抚条例这些条例的公布和年颁布的中国人民政治协商会议共同纲领的规定,奠定了农村社会优抚工作的法律基础优抚工作主要围绕以下几个方面展开:一是在农村土地改革分配土地时,对军烈属、复员退伍军人等给予照顾二是组织和扶助烈军属参加农、副业生产活动,并发给他们相当可观的实物和款项,以解决添置生产资料的困难三是对因无劳动力或缺劳动力而造成生活困难的烈军属和退伍伤残军人,实行代耕土地制度四是国家对生活困难的烈军属给予补助和对革命烈士家属、因公牺牲军人家属和病故军人家属进行抚恤 、自然就业制度农村自然就业制度,是指属于某一农村集体组织的农民子女,只要达到一定年龄,具有一定的劳动能力,就可以直接成为该集体的成员,参加该集体的农业生产劳动,实现就业,作为正式的劳动者,参与对生产成果的分配我国农村所实行的自然就业制度具有非常强烈的保障色彩,成为保证农民基本生活的重要也是最根本的手段 二、农村社会保障的均等状况 农村社会保障的制度安排,从建国初期的家庭保障为主体到人民公社时期的集体保障为主体,再到人民公社解体后又回到家庭保障,在这一保障模式变迁过程中,政府提供的社会救助、优抚安置、合作医疗等社会保障始终只是起辅助作用,这一时期的农村社会保障,就其内容和性质来说,属传统型社会保障 从基本生活保障的保障主体来说,农村保障经历了家庭保障到集体保障,再到家庭保障的转变 、家庭保障阶段年,农村社会保障主要是建立在农村个体经济条件下的家庭保障,这种家庭保障建立在农民对土地的平均占有基础之上,以土地保障为主要载体,是一种非正式的社会保障土地改革改变了农村贫富悬殊状况,使农村居民的收入水平和生活水平趋于平均,因而这一时期是水平较平均的家庭保障 新中国成立后,一方面,受国家经济条件等的限制,在农村只是建立了以特定群体为对象的社会救助、优抚安置等社会保障制度另一方面,受我国社会保障传统等因素的影响,在农村事实上仍沿袭着传统中国的家庭保障制度,只是这种保障制度是建立在新的农民土地所有制基础之上,农民在土地上从事生产劳动,以取得生存资源并向无劳动能力的家庭成员提供生存保障 家庭保障是我国社会传统的保障模式,是指由家庭提供的对家庭成员的生活保障,它包括经济保障、服务保障和精神慰籍等内容在家庭保障中,家长或家庭主要成员充当着责任主体,每个家庭成员有较为明确的分工,从而形成了家庭成员之间的长期互惠的内生机制从现代社会保障理论来看,传统中国家庭的保障范围十分宽泛,为家庭成员提供包括养老、医疗、生育、失业以及教育、救济、福利等全方位的保障功能 建国后,党和政府在新解放区以乡或等于乡的行政村为单位,对没收和征收得来的土地和其他生产资料,统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有土地改革运动实际上是在全国范围内进行的一场近乎平均的土地分配,以小土地私有制为基础的农民个体经营成为当时中国农村土地经营的基本形式土地改革后,占农村人口以上的贫雇农、中农占有全部耕地的以上,原来的地主、富农只占有全部耕地的左右经过土地改革,全国农民在经济地位上最大程度地实现了平等平等地占有生产资料正是这种生产资料占有的平等,奠定了建国初期农村居民家庭生活水平和家庭保障水平均等的基础土地改革后,农业生产得到迅速恢复与发展,农村中的贫困对象逐步减少,从而提高了农村家庭保障的能力 、集体保障阶段集体保障制是指以集体劳动、集体核算、统一分配的农村社队为组织基础,以社队收益为经济基础,以农村社会成员为保障对象,提供基本生活保障的一种制度就组织形式和经费来源而言,农村集体保障和城镇企业保障制具有相通之处,都是自我组织、自我依靠、自我封闭的社会保障形式 人民公社时期实行三级所有,队为基础的管理体制,生产资料归集体所有,土地统一经营、劳动力统一调配,收益统一分配,以生产队作为基本的核算单位这 一 体 制 奠 定 了 农 村 集 体 保 障 制 度 的基础 这一时期农村集体保障表现在两个方面:一方面,社会救助(救灾、救济、五保供养)、优抚、合作医疗等农村社会保障的主要项目建立在农村集体经济基础之上,这是显性层面的社会保障制度另一方面,集体经济组织在收入分配中将有关福利与农村的劳动报酬混合在一起进行分配,对集体的实物分配特别是粮食分配可以采取基本口粮和按劳动工分分配粮食相结合的办法,可以采取按劳动工分分配加照顾的办法,也可以采取其他适当的办法人民公社时期,社员个人收入分配主要有实物分配和现金分配两种形式实物分配的方法有两种,一种是按人头分配,以保障农村居民的基本生活,一种是按照劳动量(工分)分配在农村生产收益较低、农村经济发展水平和农产品商品率低下的情况下,实物分配往往占分配形式的主要位置,实物的价值占社(或队)总收入的比例一般在之间,穷社、穷队高达以上基本口粮按人头平均分配,与农村居民的劳动量没有关系,成为照顾和满足社员及其家庭成员最基本的生活消费需要的手段,因而,农村集体实际上承担着对农村居民的生活保障农村集体经济近乎平均主义的分配制度事实上发挥了潜在的社会保障功能,它可以说是属于隐性层面的社会保障制度,也是一种非正式的社会保障制度从均等化的角度来看,人民公社时期的这种近乎平均的分配方式决定着农村家庭生活水平和家庭保障水平相对较平均政府救灾、优抚安置等项目是按全国统一规定的标准,由国家财政预算提供保障,由各省、区、直辖市负责实施,各地居民享受的服务水平较平均农村救济、五保供养参照全国统一标准,前者由国家财政予以保障,同时由集体经济给予补助;后者按国家规定的使五保对象的生活达到当地一般群众的生活水平标准,主要由各集体单位以农村集体经济为基础给予保障,五保款物主要来源于集体分配或公益金补助合作医疗方面,各地实施办法和制度不尽一致,一般来说,医生和卫生员的劳动报酬由集体经济支付;医疗费用由农民个人和集体公益金共同负担,负担比例根据集体经济的发展状况而定,或者免诊疗费(合医),或者减免药费(合药),或者两项均减免(合医合药)因而,集体经济水平在一定程度上决定着农村救济,特别是五保供养和合作医疗的服务水平在计划经济体制下,农村集体经济服务于国家工业化原始积累的需要,农村集体经济的生活和消费分配以满足基本的生活需要为目标,各地区用于消费的分配水平总体是较低的,也是较平均的 总体来说,这一时期的农村社会保障,建立在集体经济基础之上,各地区农村居民之间的保障水平相对较平均 三、结论 对于中国这样一个农村人口众多的发展中国家来说,农村社会保障体系的变革是一项艰巨、复杂的社会系统工程新中国成立后,受中国传统保障模式等因素的影响,农村社会保障的制度安排,经历了建国初期的家庭保障为主体到人民公社时期的集体保障为主体的变迁建国初期的家庭保障建立在农村个体经济基础之上,以土地保障为主要载体土地改革不仅使农村居民在生产资料的占有上实现了平等,而且使农村居民在经济发展水平和生活水平上也趋于平均尽管土地保障和家庭保障是一种非正式的社会保障,但建立在平均占有土地基础上的家庭保障为农村居民提供了均等的生活保障人民公社时期,实行三级所有,队为基础的管理体制,奠定了农村集体保障制度的基础一方面,农村集体经济为农村社会救助(救济、五保供养)、优抚、合作医疗等社会保障提供着重要的资金支持另一方面,集体经济组织在收入分配中对粮食等实物按人头分配,这种近乎平均的分配方式尽管是非正式的社会保障制度,事实上发挥着保障农村居民基本生活需要的重要作用在服务于优先发展工业的计划经济时期,各地农村的保障水平正如农村居民的生活水平,相对较低,人民公社时期的集体保障总体上是低水平的基本生活保障,各地保障水平也是较平均的总体上说,建立在集体经济基础之上的农村社会保障,制度安排具有同一性,农村居民享有的社会保障水平尽管受各地集体经济水平的影响,具有一定的差异性,但这种差异相对较小与这一时期城乡居民的收入水平、消费水平,特别是改革开放后城乡社会保障的差距相比,农村社会保障是基本生活保障上的低水平的平均